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特朗普外交困境：115大使空缺，女婿任特使

领略非凡

2026-05-16 03:18 ·四川

唐纳德·特朗普第二届政府上任后，美国大使职位的空缺率高得异乎寻常。在主要盟国以及与纷争相关的核心国家，也持续处于没有正式大使的状态，以“特使”为中心的外交模式正得到加强。

当地时间14日，《华尔街日报》（WSJ）援引美国外交服务协会的资料报道称，在美国全部的195个大使职位中，有115个是空缺的。空缺率达到59%。这与往届政府相比也处于高位。

在特朗普第一届政府同期，全部的188个大使职位中有45个空缺，空缺率为24%。而在巴拉克·奥巴马第二届政府时期的2015年，187个大使职位中仅有12个空缺。

从地区来看，非洲地区的空缺情况尤为突出。非洲51个国家中，有37个国家没有美国大使。在中东，沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔、伊拉克等主要国家的大使职位也空缺着。俄罗斯和乌克兰也没有任命正式大使。驻韩国美国大使职位也已空缺超过一年。特朗普总统提名的候选人米歇尔·斯蒂尔将于本月20日参加参议院人事听证会。

大使职位空缺的背景被认为是缓慢的提名程序和国会的批准延迟。《华尔街日报》分析称，国务卿马可·鲁比奥去年12月将约30名职业外交官出身的大使召回本国，也对此产生了影响。

外交界担忧，如果没有正式大使，仅以临时代办体制运作，可能会削弱与驻在国政府高层的接触能力或危机应对能力。有意见指出，如果没有大使的头衔和政治分量，美国在该国的影响力可能会减弱。

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特朗普政府则持大使空缺不会对外交政策推进造成大问题的立场。特朗普总统正在利用史蒂夫·维特科普和贾里德·库什纳等亲信作为特使，同时管理伊朗谈判、乌克兰战争等多个悬案。

国务院发言人表示，现政府正专注于推进“美国优先主义”外交议题，同时也在为安排职业大使而重组相关委员会。《华尔街日报》称，目前等待参议院批准的大使提名人选超过20名。

这种接近六成的惊人空缺率，绝非寻常的管理疏忽所能解释。它更像是一种刻意为之的“外科手术”，旨在重构美国外交的权力运行逻辑。特朗普政府正以一种近乎粗暴的方式，将传统、庞大且有时略显僵化的职业外交官体系边缘化，转而围绕总统信任的少数核心圈层，打造一个更加灵活、直接听命于白宫的“特使帝国”。

传统上，美国大使职位分为两类：职业外交官与政治任命。后者通常是总统的竞选金主、亲密盟友或政策顾问，被派往重要或舒适的盟国；而前者则在全球各地，尤其是艰苦或局势复杂的地区，凭借专业素养维护美国利益。特朗普第一任期已表现出对职业外交官体系的不信任，第二届政府将约30名职业大使召回，可视为这种不信任的巅峰。这直接导致了在非洲、中东等关键但非“舒适”地区的职务大量空缺。

其背后的逻辑清晰而现实：职业外交官代表着国务院的传统与官僚体系，他们的报告和评估可能不符合白宫的政治叙事或“美国优先”的即时战术需求。而“特使”，如库什纳，他们无需经历漫长的国会听证与批准，不受传统外交礼仪的过多束缚，能够以总统私人代表的身份，进行快速、秘密、且目标极其明确的交易式外交。无论是推动阿拉伯国家与以色列关系正常化，还是试图在俄乌之间斡旋，库什纳等人的行动都绕开了传统外交渠道，直接对总统负责。

支持者或许会称，这种模式剔除了官僚主义的低效，让外交决策更直接、更灵活。在应对突发危机时，一位手握总统信任的特使，其行动速度确实可能快于需要层层汇报的大使馆。其弊端同样巨大且危险。

是外交信誉的透支。大使的正式任命，象征着美国对该国关系的重视与承诺的庄重性。长期空缺，尤其是对韩国、沙特等核心盟友而言，会被解读为轻慢甚至忽视。这无疑会侵蚀盟友的信任基础，迫使它们更多地进行“避险”操作，甚至为其他大国的影响力渗透打开空间。美国在非洲大片区域的“存在真空”，正是地缘政治竞争对手求之不得的机遇。

最后，是“人治”外交的不可预测性。特使中心制将外交成败高度系于个人能力与总统的个人关系上。一旦总统更迭，或特使失宠，整个外交布局可能瞬间归零，缺乏制度性的传承与缓冲。而传统外交官体系，尽管有其弊病，却提供了基本的政策连续性与稳定性。

特朗普政府的外交“空窗”现象，实质上是一场关于21世纪外交本质的豪赌。它赌的是在全球化退潮、大国竞争加剧的当下，传统、全面的双边关系建设已不如针对具体议题的、交易性的、快节奏的“项目管理”来得重要。它将外交从一项需要长期培育的“系统工程”，简化为一连串可以单独计价、谈判的“商业合同”。

这场豪赌的结局尚难预料。短期内，在特定议题上，它可能凭借其灵活性取得一些突破。但长期来看，这种掏空制度根基、透支信誉资本、将国与国关系过度人格化的做法，很可能在削弱美国全球领导力的“软实力”基础。外交不仅仅是达成交易，更是构建共识、管理分歧、建立韧性的网络。当遍布全球的使馆网络因失去“船长”而逐渐失灵，美国在下一个不可预知的全球危机中，可能会发现自己手中可打的牌，远比想象中要少。

最终，美国外交的这场“实验”提醒所有观察者：在追求效率与可控性的同时，不能遗忘那些构成国家长期影响力的、看似笨重却不可或缺的制度支柱。世界正在见证，一个超级大国是如何以“精简”之名，对自己遍布全球的神经网络进行一场高风险的手术。

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